La Fabrique de la Loi racontée de l’intérieur du SÉNAT.
Devant plus de 200 personnes, j’ai partagé ce que j’ai vécu pendant mes années de sénateur : comment une idée devient une loi. Voici l’essentiel de cette conférence.
Tout part d’un principe simple
L’article 45 de la Constitution le dit clairement : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. » Autrement dit, une loi naît d’un dialogue entre l’Assemblée nationale et le Sénat.
Première distinction à connaître : on parle de projet de loi quand le texte vient du gouvernement, et de proposition de loiquand il vient d’un ou de plusieurs parlementaires.
Avant le Parlement : le travail du gouvernement
Un projet de loi circule d’abord entre les ministères, souvent avec l’avis du Conseil d’État, puis il est adopté en Conseil des ministres. Le gouvernement choisit ensuite la chambre qui l’examinera en premier. Les textes consacrés aux collectivités territoriales commencent obligatoirement au Sénat.
Une confidence : quand deux ministres ne sont pas tout à fait « raccord » sur un texte, il arrive que chacun suscite ses propres amendements parlementaires. Ah, les dîners en ville !
La navette parlementaire
Le texte est d’abord confié à une commission, avec un rapporteur chargé de l’étudier. Le Sénat compte sept commissions permanentes, des Finances aux Lois en passant par les Affaires sociales. Viennent les auditions, le rapport, puis le vote des amendements en commission.
Le texte arrive ensuite en séance publique. Déposer un amendement est un droit fondamental du parlementaire. Chacun est présenté, puis reçoit l’avis de la commission et celui du ministre « au banc », avant d’être mis aux voix. Attention : un amendement dit « rédactionnel » peut parfois changer tout le sens d’une phrase.
J’ai longtemps été rapporteur budgétaire du programme 212, « Soutien de la politique de la défense ». Le rapporteur doit connaître son sujet sur le bout des doigts, car la commission suit généralement son avis. J’avais d’ailleurs tout intérêt à m’accorder avec mon collègue rapporteur spécial de la commission des Finances !
Le texte adopté par une chambre, déjà différent du texte initial, part ensuite vers l’autre. Et ainsi de suite.
Comment votent les parlementaires
Le vote se fait souvent à main levée. Mais lors d’un scrutin public, chaque vote est personnel et enregistré, avec la carte de vote électronique. Vous pouvez donc connaître le vote de votre parlementaire : c’est votre droit. Seuls les votes sur des personnes sont secrets.
Souvenir personnel : sur l’écran de mon pupitre, un jour d’octobre 2019, un texte adopté par 338 voix pour et 2 contre.
Quand les deux chambres ne s’entendent pas
Si les textes votés restent différents, une commission mixte paritaire (CMP) se réunit : 7 députés et 7 sénateurs cherchent un compromis. Si elle aboutit, chaque chambre vote ce texte commun. Si elle échoue, l’Assemblée nationale a le dernier mot.
Ce dernier cas reste rare : depuis 1959, environ 7 lois sur 8 ont été adoptées par accord entre les deux assemblées.
Le gouvernement dispose aussi d’outils pour accélérer : le célèbre 49.3, qui n’existe qu’à l’Assemblée, et le vote bloqué(article 44, alinéa 3), qui oblige une chambre à se prononcer en un seul vote sur le texte et les seuls amendements retenus par le gouvernement.
Après le vote
Soixante députés ou soixante sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel, qui peut censurer tout ou partie du texte. Le Président de la République promulgue ensuite la loi dans les quinze jours. Enfin, chaque ministère rédige les décrets d’application, qui peuvent eux-mêmes être contestés devant le Conseil d’État.
Quelques cas particuliers
- Les ordonnances : le gouvernement légifère lui-même, mais il lui faut une loi d’habilitation, puis une loi de ratification.
- Les lois organiques : elles précisent l’organisation des pouvoirs publics et passent obligatoirement devant le Conseil constitutionnel.
- Les lois constitutionnelles : votées en termes identiques par les deux chambres, elles sont ensuite approuvées par le Congrès (à la majorité des trois cinquièmes) ou par référendum.
Et les sénateurs, peuvent-ils proposer des lois ?
Oui, mais le chemin est étroit. Il faut trouver une place dans une « niche » parlementaire, le temps réservé aux groupes d’opposition ou minoritaires. Et si le texte est adopté, l’autre assemblée doit encore l’inscrire à son ordre du jour… ou pas. C’est alors un enterrement de première classe.
Contrôler le gouvernement
Le Parlement ne fait pas que voter la loi. Il contrôle aussi le gouvernement :
- les rapports d’information, préparés par des groupes de sénateurs de toutes tendances, après auditions et déplacements ;
- les commissions d’enquête, prévues par la Constitution ;
- les questions au gouvernement : questions d’actualité (QAG), questions orales et questions écrites.
La loi n’est donc pas une machine froide. C’est un long travail collectif, fait de débats, de compromis et parfois de petites stratégies. Merci à toutes celles et ceux qui sont venus m’écouter !
Pour aller plus loin : les commissions du Sénat.
